Transition climatique et énergétique

Introduction

 

1. Le Conseil des Communes et Régions d'Europe (CCRE) représente les intérêts des collectivités locales et régionales fédérées au travers de 47 associations nationales dans 34 pays. La législation européenne relative à la qualité de l'air a un impact considérable sur les collectivités locales et régionales. Même si les directives s'adressent au niveau national, dans de nombreux Etats membres, la responsabilité de la mise en oeuvre est dans une large mesure transférée aux niveaux régional et local. Les collectivités locales et régionales ont pris davantage conscience des défis à relever au fur et à mesure de l'entrée en vigueur des exigences de la législation.

 

2. Le CCRE accueille favorablement les objectifs environnementaux et de santé publique de la stratégie thématique sur la pollution atmosphérique. La pollution atmosphérique peut, en certains endroits, provoquer des problèmes environnementaux et de santé publique, en particulier dans les zones urbaines. Les collectivités locales et régionales de l'Union européenne sont déterminées à améliorer la qualité de vie de leurs citoyens.

 

3. Les collectivités locales et régionales mettent déjà en œuvre de nombreuses mesures en vue d'améliorer la qualité de l'air, que ce soit à la suite d'obligations dans le cadre de législations nationales et européenne, mais également sur une base volontaire, par des politiques propres ( transports publics, planification des transports, gestion de l'énergie, véhicules non polluants, etc.).

 

4. Il existe toutefois certaines limites quant aux résultats que les collectivités locales et régionales peuvent atteindre par elles mêmes en termes de réduction de la pollution atmosphérique. Les gouvernements locaux et régionaux doivent en effet poursuivre d'autres objectifs qui contribuent également au bien-être et aux besoins de leurs citoyens, tels que la prospérité économique, la mobilité et l'emploi.

 

5. Les mesures locales ne suffisent pas à elles seules pour respecter les valeurs limites fixées pour la qualité de l'air. La qualité de l'air est un problème européen et national. L'exposition aux particules doit évidemment être réduite au niveau local, mais la pollution atmosphérique a également une forte dimension transfrontière. L'amélioration de la qualité de l'air exige des efforts de tous les acteurs concernés. La nouvelle législation européenne sur la qualité de l'air devrait être liée à des mesures ambitieuses à l'échelle européenne. De nouvelles mesures européennes, dirigées en particulier vers les transports, sont attendues de toute urgence.

 

6. Bien souvent, les obligations sont placées sur les niveaux local et régional sans une analyse approfondie des implications et des coûts. La législation relative à la qualité de l'air est préparée entre la Commission européenne et les gouvernements nationaux, mais la mise en œuvre est finalement en grande partie de la responsabilité des collectivités locales et régionales. Les collectivités locales et régionales ont besoin d'une aide financière pour permettre une mise en œuvre correcte de ces obligations et mesures coûteuses.

Mise en oeuvre / Particules

 

7. Les collectivités locales et régionales de toute l'UE éprouvent des difficultés pour mettre en œuvre la législation européenne relative à l'air. Par exemple, des limites existent quant à ce que les collectivités locales et régionales peuvent faire pour respecter les valeurs limites concernant les particules 10 (PM-10). En effet, dans de nombreux cas, la contribution locale au niveau global de PM est bien plus faible que le niveau de pollution régionale, qui provient de sources jusqu'à 500 km de distance, ainsi que de sources naturelles.

 

8. Le CCRE accueille favorablement la possibilité introduite par la proposition de directive de soustraire les sources naturelles des valeurs limites. Cela ne résoudra toutefois pas la difficulté globale pour les collectivités locales et régionales d'atteindre les objectifs fixés. Il a par exemple été calculé qu'à Vienne, 60% de la pollution aux PM est constituée par la pollution régionale, tandis que la contribution locale n'intervient que pour 25%. Il s'agit là juste d'un exemple parmi tant d'autres rencontrés par de nombreuses villes de l'UE.

De nombreuses villes ont calculé que même si elles parvenaient à réduire de manière significative leur pollution aux PM (par exemple par des mesures drastiques et coûteuses pouvant avoir un impact considérable sur l'activité économique), elles dépasseraient quand même les valeurs limites les mauvais jours.

Par exemple, au cours du premier semestre 2005, Cobourg (une ville allemande de 43000 habitants) a déjà dépassé les valeurs limites des PM-10 à 12 reprises. Le dépassement maximal a eu lieu à 3h du matin à un endroit qui peut être considéré comme ne posant pas de problème en ce qui concerne la pollution automobile.

Les collectivités locales néerlandaises mettent en œuvre de nombreuses mesures (transports publics, zones de faibles émissions, filtres diesel, etc.) : malgré cela, aucune amélioration immédiate significative de la qualité de l'air n'est intervenue.

 

9. La pollution aux PM, lorsqu'elle est excessive, a clairement des effets néfastes sur la santé et doit par conséquent être combattue. Le CCRE approuve l'approche en deux étapes proposée par la Commission européenne pour diminuer graduellement la pollution aux particules ultra-fines (PM-2.5). Cependant, nous sommes favorables à la mise en place d'une seule valeur limite uniquement pour les particules, afin de simplifier les obligations et améliorer la faisabilité de la directive sur l'air ambiant. Il est techniquement plus pratique pour les collectivités locales de mesurer un seul type de particule. Mesurer deux types reviendrait beaucoup plus cher. Le CCRE pense qu'il serait plus efficace de mesurer le type de PM qui a le plus grand impact sur la santé.

 

10. Le CCRE estime que la priorité devrait être la valeur limite des PM-2,5, car cette valeur se réfère aux substances qui sont les plus dangereuses pour la santé publique. En outre, la partie PM-2,5 contient davantage de particules produites par l'homme ; pour cette raison, elle peut davantage être influencée par les politiques administratives.

 

11. Néanmoins, la valeur limite des PM-10 est déjà en vigueur. Le CCRE souhaiterait dès lors proposer d'introduire une révision de la disposition relative aux PM en 2012. L'expérience liée à l'obligation actuelle relative aux PM-10 sera évaluée, et il sera décidé si la valeur limite des PM-10 devrait être remplacée par une valeur limite des PM-2,5. Ce délai permettra également de poursuivre et approfondir les recherches sur l'impact des PM-10 et PM-2,5 sur la santé publique. Les résultats de cette recherche fourniront une base pour décider du type de particule qui serait le plus efficace à contrôler.

 

12. Si la valeur limite des PM-10 reste en vigueur après 2012, nous souhaiterions proposer le remplacement de la valeur limite journalière des PM-10 par une valeur limite annuelle.

Mesures et financement

 

13. En raison des limitations claires quant à ce qui peut être fait au niveau local ; étant donné l'importance de la pollution de fond; et afin de garantir un partage plus équitable des efforts à fournir, des mesures basées sur la source sont nécessaires à l'échelle européenne. Comme exemples de telles mesures, le CCRE plaide en faveur d'une adoption rapide par les institutions européennes de normes Euro VI sévères (normes d'émission pour les poids lourds), d'instruments économiques au niveau européen (par exemple nouvelles taxes sur les carburants routiers), de l'introduction de valeurs d'émissions strictes concernant le NOx pour les navires, etc.

 

14. Le CCRE accueille favorablement l'adoption en décembre 2005 des nouvelles normes Euro V relatives aux émissions par les véhicules légers, comme annoncé dans la stratégie thématique. Le CCRE se félicite que les véhicules utilitaires sportifs (« 4X4 ») seront à présent couverts par les normes, et que les normes plus élevées obligeront les véhicules diesel à être équipés de filtres à particules. Le CCRE émet toutefois des réserves sur les limites pour le NOx , lesquelles ne sont pas très strictes. Le CCRE invite les institutions européennes, dans le cadre de la procédure de co-décision, à renforcer les normes Euro V et à prendre des dispositions pour leur entrée en vigueur dès que possible.

 

15. Les mesures pour diminuer la pollution atmosphérique sont coûteuses et exigent des connaissances spécifiques de la part des municipalités et régions. En premier lieu, il est nécessaire que l'UE n'interdise pas les financements nationaux, mais les soutiennent plutôt. Par exemple, les subventions pour les moteurs non-polluants et systèmes de mise à niveau (filtres à fumée qui n'étaient au départ pas installés dans les voitures) ne devraient pas être entravées par le régime des aides d'état de l'UE.

En deuxième lieu, la directive devrait inclure des recommandations à l'attention des gouvernements nationaux en vue de soutenir financièrement les collectivités locales et régionales dans la mise en oeuvre de politiques ambitieuses, notamment dans les zones les plus polluées qui requièrent des actions prioritaires.

 

16. En outre, des financements de l'Union européenne sont nécessaires pour les mesures destinées à améliorer la qualité de l'air. Les Etats membres devraient garantir, dans leurs stratégies nationales, que les fonds structurels soient disponibles pour les politiques locales de lutte contre la pollution atmosphérique, y compris les transports publics. Les financements devraient cibler notamment les zones les plus polluées.

 

17. L'amélioration de la qualité de l'air requiert des efforts de tous les acteurs concernés, et non seulement des collectivités locales et régionales. Des changements au niveau des modes de vie et des modèles industriels doivent être encouragés à tous les niveaux si nous voulons diminuer de manière substantielle la pollution atmosphérique. Les collectivités locales et régionales ont déjà développé de nombreuses initiatives (actions dans le cadre de l'Agenda local 21 et des engagements d'Aalborg, campagnes d'information publique, actions éducationnelles, etc.) visant à encourager les citoyens à adopter des modes de vie plus durables. La responsabilité des producteurs est un principe important, que le CCRE a toujours encouragé, pour le développement de produits moins polluants ; celui-ci devrait être davantage développé en ce qui concerne l'industrie automobile (voir également le point 26). En outre, l'UE et les gouvernements nationaux devraient encourager la mise en place d'un cadre qui encourage des schémas de consommation et de production plus durables.

 

Flexibilité

 

18. Le CCRE accueille favorablement la flexibilité introduite par la Directive sur l'air ambiant en ce qui concerne les objectifs visant à réduire les PM-2,5.

 

19. Etant donné les difficultés actuelles pour respecter les valeurs limites des PM-10, en vigueur depuis le 1er janvier 2005, le CCRE accueille également favorablement la possibilité d'extension de l'échéance pour respecter les valeurs limites des PM-10. Nous souhaiterions néanmoins que l'extension maximale soit fixée à cinq ans après l'entrée en vigueur de cette directive et pas seulement jusqu'au 31 décembre 2009, comme proposé dans la proposition de directive.

 

20. La législation européenne sur la qualité de l'air devrait permettre de rendre prioritaires les mesures pour les zones où la population est en fait en danger. Les valeurs limites qui ont pour objectif de protéger la santé des citoyens (telles que la valeur limite pour les particules) ne devraient être applicables que dans les zones où les habitants sont exposés sur une plus longue période.

Non-détérioration

 

21. La proposition de directive préconise un principe de non détérioration plutôt rigide (article 12) qui risquerait d'être contre-productif. En effet, il peut littéralement geler le développement de nouvelles activités, en p rticulier dans les zones qui souffrent de longues périodes d'excès de valeurs limites (dans de nombreux cas en raison de la pollution de fond). Le CCRE propose une approche qui laisse une certaine flexibilité à l'intérieur d'une zone aussi longtemps que l'objectif de qualité de l'air est maintenu pour l'ensemble de la zone.

 

22. Le CCRE propose l'introduction, à l'intérieur d'une zone ou d'une agglomération dépassant les valeurs limites pour les polluants, de « zones sensibles » (les zones les plus peuplées dans lesquelles les personnes sont exposées à la pollution pendant des périodes plus longues). Les actions devraient porter essentiellement sur la diminution de la pollution dans les zones sensibles. Pour ce faire, il devrait être permis d'avoir des variations de pollution à l'intérieur d'une zone ou d'une agglomération dans le cas d'un transfert ou d'un développement d'activité.

 

23. Cette méthode garantira la possibilité d'encore construire de nouvelles infrastructures pouvant permettre de réduire l'exposition aux polluants atmosphériques dans les zones à plus forte densité de population (par exemple, construire de nouvelles routes autour de zones fortement peuplées afin de réduire le trafic et la pollution dans ces zones).

Aux Pays-Bas, le principe « per saldo » s'applique à la législation nationale sur la qualité de l'air. Cela garantit la flexibilité dans le type de mesures à mettre en œuvre et le choix des zones où les mettre en œuvre aussi longtemps que dans l'ensemble l'objectif de qualité de l'air est atteint.

Cohérence politique

 

24. Certains objectifs de l'UE semblent être contradictoires. L'agenda de Lisbonne encourage à juste titre_long la croissance économique. Cependant, la croissance économique s'accompagne encore toujours aujourd'hui de la croissance du transport routier. La révision actuelle du Livre blanc sur les transports démontre que les objectifs de transférer une partie du transport routier vers des modes de transport plus durables et de dissocier la croissance économique de la croissance des transports ne sont pas atteints. En fait, il semble que l'objectif de dissociation sera progressivement abandonné. Dans sa réponse à la consultation publique relative à la révision à mi-parcours du Livre blanc sur les transports , le CCRE recommande que, même si la mobilité dans son ensemble ne devrait pas être contenue, l'objectif de dissocier la croissance du transport routier de la croissance économique devrait être maintenu.

 

25. L'UE finance, par l'intermédiaire des fonds structurels et les fonds d'adhésion, de grandes infrastructures de transport (autoroutes, routes, ports, etc.), et encourage l'axe transeuropéen, qui comprend les chemins de fer et également les principales routes et autoroutes. Par ailleurs, l'UE demande aux collectivités locales et régionales de diminuer la pollution atmosphérique. Le CCRE souhaiterait voir les politiques de l'UE adopter une approche plus intégrée afin d'être plus cohérentes.

 

26. Une part importante de la pollution atmosphérique locale provient du transport routier. Les collectivités locales et régionales jouent un rôle important dans le développement de modes alternatifs de transport : elles promeuvent et gèrent les transports publics de même que les modes non-motorisés (le vélo et la marche). Elles peuvent également développer des programmes visant à réduire le trafic, et le font déjà dans de nombreux cas. Néanmoins, les gouvernements locaux et régionaux ne peuvent pas influencer directement les émissions polluantes des véhicules privés. Afin de réduire de manière efficace et significative la pollution atmosphérique, les collectivités locales et régionales ont besoin d'être soutenues par un cadre législatif et réglementaire approprié qui implique également d'autres secteurs clés, et notamment l'industrie automobile (mais également d'autres industries et l'agriculture). Les normes d'émission pour les voitures, en particulier les moteurs diesel, doivent devenir plus strictes plus rapidement. L'introduction de la norme Euro V en 2007 et l'adoption de la norme Euro VI devraient être appliquées dès que possible. Cette dernière norme devrait s'appliquer aux camionnettes à partir de 2011 et aux poids lourds à partir de 2012. Il est impératif que les filtres à fumée soient rendus obligatoires pour tous les nouveaux véhicules diesel à partir de 2007.

 

27. Les gouvernements locaux et régionaux rencontrent également en de nombreuses occasions des obstacles au niveau des cadres juridiques et financiers lorsqu'ils souhaitent introduire des mesures visant à diminuer la pollution atmosphérique (réduction des subventions nationales et investissements dans les transports publics ; marché intérieur, règlements en matière d'aides d'état ou de marchés publics qui interdisent certaines mesures locales ou nationales, etc.).

Par exemple, les règlements communautaires en matière d'aides d'état ont empêché le gouvernement néerlandais d'introduire des subventions pour équiper les voitures de filtres diesel. Il est impératif que les cadres réglementaires et financiers européen et nationaux facilitent la mise en œuvre de la législation relative à la qualité de l'air.

Orientation

 

28. Les Etats membres et l'UE doivent fournir une aide et une orientation aux collectivités locales et régionales quant à la mise en oeuvre de la législation européenne sur la qualité de l'air. En effet, les collectivités locales et régionales ont besoin d'une orientation plus détaillée et plus pratique sur les mesures qu'elles peuvent prendre pour atteindre les objectifs de la législation européenne sur la qualité de l'air.

 

29. Il n'existe pas d'orientation détaillée relative à l'efficacité des mesures visant à la réduction du trafic automobile avec l'objectif de diminuer la pollution de l'air. Il faudrait faire en sorte que de tels documents atteignent le niveau local, dans la langue nationale. Les décideurs et responsables politiques des collectivités locales ont besoin d'une orientation pratique. Il faudrait un meilleur lien entre les résultats de la recherche scientifique et les gestionnaires urbains. Des outils pratiques pour la gestion de la qualité de l'air urbain sont nécessaires.

Mise en oeuvre

 

30. La Commission européenne devrait faire en sorte que la législation relative à la qualité de l'air soit mise en application de manière équitable dans toute l'Union. Les villes et pays qui s'efforcent de respecter les valeurs limites contraignantes de l'Union sur les polluants risquent en effet d'être pénalisés en termes de coûts supplémentaires si d'autres ne prennent pas ces obligations aussi sérieusement. Un niveau d'application égal (« level playing field ») est indispensable.

Zones de faibles émissions

 

31. De nombreuses villes de l'UE, de leur propre initiative, ont introduit ou préparent des zones de faibles émissions. Le CCRE accueillerait favorablement une initiative européenne pour soutenir les échanges de bonnes pratiques afin de diffuser les expériences. Néanmoins, le CCRE ne recommande pas disposition contraignante : les conditions et priorités locales variables plaident en faveur de l'application du principe de subsidiarité.

Questions techniques

32. Dans les grandes agglomérations, il est très difficile de prendre des mesures s'étendant au-delà des frontières administratives. La ville de Paris, par exemple, a développé ces dernières années, d'importantes politiques de transport et de circulation afin d'améliorer la qualité de l'air. L'organisation administrative rend cependant très difficile la coordination des actions au niveau régional avec les communes limitrophes. En conséquence, la qualité de l'air à Paris ne s'est pas améliorée autant que prévu.

 

33. Il est encore nécessaire d'harmoniser les réseaux de stations de mesure afin de ramener les listes de classement des dépassements de valeur limite dans les villes ou régions à un niveau équivalent, qui permettrait des comparaisons valables.

 

34. Des études récentes ont indiqué que les appareils de chauffage brûlant du bois sont responsables de plus de 50% des émissions de particules ultrafines (PM-2,5) au Danemark, 60 % en Norvège, et 40% en Finlande. Dans le cadre du nouveau plan d'action sur la biomasse, l'UE vise à augmenter l'utilisation de bois énergie. Le CCRE soutient cette initiative. Celle-ci devrait cependant s'accompagner de nouvelles normes d'émissions pour les chaudières et cheminées. En outre, le CCRE recommande que les Etats membres et la Commission européenne développent des politiques plus actives pour la promotion du chauffage urbain et de la production combinée de chaleur et d'électricité (cogénération). En effet, les grands chaudières à bois utilisées dans le chauffage urbain sont plus efficaces, mieux contrôlées et par conséquent plus sûres pour la santé humaine que les petites chaudières domestiques. Les cadres réglementaires nationaux et européen (règles de concurrence, fiscalité) devraient supprimer tout obstacle entravant le développement du chauffage urbain local. Les possibilités de développement lors de la phase d'aménagement du territoire devraient aussi être encouragées.

Conditions spécifiques

 

35. La ville de Graz a calculé que, les jours de pics de pollution, même si elle stoppait tout le transport routier, la valeur limite des PM-10 serait toujours trop élevée. Cela est notamment dû au fait que Graz est située dans une vallée. Les conditions locales et la topographie devraient être davantage prises en considération par la législation européenne.

Dialogue avec les collectivités locales et régionales

 

36. Même si la directive s'adresse aux Etats membres, ce sont les collectivités locales et régionales qui sont en fin de compte responsables de son application. Le CCRE apprécie d'avoir été invité à participer au programme et aux réunions CAFE. Cependant, les réseaux de collectivités locales et régionales, tels que le CCRE, ont été invités en qualité de parties prenantes. Une plus grande collaboration, sur une base et en fonction d'un mandat plus formels, entre la Commission européenne et les collectivités locales et régionales, améliorerait la légitimité et la qualité de la politique européenne et faciliterait la transposition au niveau national.

 

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La prise de position du CCRE sur la stratégie thématique sur la pollution de l'air et sur la directive sur la qualité de l'air ambiant